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北京副市長王寧對居家養老服務業的思考——加快推進政策性長期護理保險
發布時間:2017/9/6 10:33:12  瀏覽次數: 174 次

為了落實習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時關于“要著力發展養老服務業”的重要指示精神,北京市在居家養老業方面展開了大膽嘗試,率先形成一套政策體系,居家養老服務業得到快速發展,但同時也面臨一些在全國范圍內共性問題,其經驗教訓也許值得其他地區借鑒和思考。

老友邦認為面臨當前養老服務業的核心瓶頸問題只有政府一把手親自抓,才能切實改善頂層設計不夠完善,政策不夠精準、落實不到位的現狀。       

 2017年8月30日陳吉寧市長親自調研居家養老并做出具體指示,詳見陳吉寧市長:工作重心轉到社區居家養老服務   做好頂層設計加強政策扶持一文(點擊閱讀),

2017年7月20日北京市副市長王寧在第十四屆人代會常務會上做了《關于“扶持專業運營,發展居家養老服務業”情況及議案辦理情況的報告》,老友邦特節選部分內容,以饗業界同仁。


主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

  我代表市人民政府,向市人大常委會報告關于“扶持專業運營,發展居家養老服務業”情況及議案辦理情況。

  一、議案辦理基本情況

2017年1月市十四屆人大五次會議主席團確定了“扶持專業運營,發展居家養老服務業”議案交市政府辦理。

  市人大議案提出的建議經梳理為34條,市人大代表自主和集中調研過程中共提出意見建議195條,座談會收集到企業和社會組織意見18條,各區人大常委會受市人大常委會調研組委托調研共反饋意見建議30條。市政府各有關部門在充分調研、集體會商的基礎上,對意見建議逐條分析梳理,合并同類項,對其中的具體建議,納入今年全市47項重點老齡工作任務中,逐條推進落實;對前瞻性建議,吸納進下一步工作安排。

  在市人大的監督和指導下,市政府充分發揮市老齡委作用,由市民政局牽頭將議案辦理工作列入市政府督查事項和績效考核任務,確保工作落實。

圍繞推進居家養老服務專業運營,市、區兩級在2016年制定《北京市居家養老服務條例》實施意見等120余件配套文件的基礎上,今年又制發了《關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》等政策文件70余件。下半年,我們還將制定養老服務單位誠信體系建設、社區養老服務驛站獎勵扶持、社區居家養老服務運營監管等政策措施,進一步扶持居家養老服務專業運營。

二、扶持專業運營、發展居家養老服務業工作情況

經過兩年探索,我市逐步確立了扶持專業運營的總體思路,政府通過加強頂層規劃,提供基本公共服務設施,加大購買服務力度,強化行業監管,積極扶持居家養老服務專業化、連鎖化、規模化、品牌化發展。

(一)規劃專門設施,委托專業機構運營

1. 按標準配置社區養老設施。社區養老設施是開展居家養老服務的重要基礎和依托。2015年,市政府印發《北京市居住公共服務設施配置指標》,將按標準配置社區養老設施納入各級政府履行基本公共服務職責范圍。民政、規劃部門發布《北京市養老服務設施專項規劃》,對社區養老設施進行整體規劃。2016年,民政等部門聯合發文,加強新建住宅小區配建養老設施建設、移交與管理工作。民政部門開展居家養老服務設施摸底普查,結果顯示,街鄉和社區級能夠用于居家養老的服務設施共計4104處,全市人均設施面積為0.17平方米,距 “2020年人均養老設施用地約0.25平方米”的規劃目標還差0.08平方米;下一步,將對存量設施進行調結構、增效能,并在“十三五”期間補齊設施缺口。

2. 規劃建設社區養老服務驛站。通過“政府無償提供設施、服務商低償運營”的方式,推動驛站可持續發展。在2016年試點建設150個驛站的基礎上,將建設200個驛站納入2017年重要民生實事項目。截至目前,350個驛站已建成運營259個。市民政局印發了《社區養老服務驛站建設規劃(2016-2020年)》, “十三五”時期全市將建設1000個驛站。正在制定扶持驛站專業運營的政策措施,積極探索驛站規范管理、專業運營、可持續發展的有效模式。

3.扶持養老照料中心輻射開展居家服務。通過“政府資助扶持、社會力量專業運營”的方式,在全市建設208個兼具機構養老和輻射居家社區養老功能的街鄉養老照料中心。2015和2016年,分別安排扶持資金5720萬元和8652萬元,支持養老照料中心開展286個和531個居家養老服務項目。2017年安排資金1億元,扶持開展不少于500個服務項目。民政、財政部門出臺《養老照料中心建設資助和運營管理辦法》,建立常態化扶持管理機制。

4. 建設區級養老服務指導中心。印發《關于加強區級養老服務指導中心建設的意見》,要求各區2017年全部建成養老服務指導中心,作為本區養老服務體系的運行樞紐和指揮平臺。目前,已有4個區建成,3個區正在建設,8個區完成選址工作,通州區在城市副中心建設中統籌規劃。各區指導中心均由政府提供房產,委托養老服務企業或社會組織入駐運營,通過聯合本區養老照料中心、社區養老服務驛站等機構,集成區域專業化資源,形成不同層級的養老綜合服務聯合體,將各類專業居家養老服務輸送到老人身邊。

(二)培育專業機構,扶持發展專業服務

1. 積極培養專業服務機構。調動社會力量積極性,扶持培育各類專業服務單位發展。全市工商注冊養老服務企業1329家,民政注冊養老服務社會組織600余家。養老服務單位在數量、規模和服務范圍等方面,都呈現良好發展勢頭。東城、西城等區通過公開征集等方式,建立本區居家養老服務機構庫,涵蓋各類服務商。朝陽區大力推廣“一址多點”“以院統站”模式,養老照料中心、社區養老服務驛站連鎖化率分別達到62%和75%。發布“北京養老”品牌標識,引導各類養老場所推廣使用,逐步實現以統一品牌形象、統一服務標準提供專業服務。將養老服務場所信息整理成冊,編印成《北京養老服務指南》,方便近百萬老年人查詢了解。

2. 探索老年餐飲專業服務模式。2015年起,民政、財政部門通過以獎代補方式,扶持社會單位開展老年餐飲服務試點,逐漸形成了“中央廚房、集體用餐配送單位+社區配送+老年人家庭”以及養老服務機構就近供餐、提升現有老年餐桌水平等模式,滿足老年人送餐配餐需求。房山區探索老齡餐車進社區服務模式,輻射8萬老年人口。華天飲食集團成立老年餐營養技術研究院,旗下40多家直屬門店提供老年餐。

3. 開展社區和居家醫療服務。制定落實《社區衛生服務機構支持居家養老服務的指導意見》,為老年人建立健康檔案309萬份,針對失能老人提高家庭病床簽約服務比率,在醫藥分開綜合改革中免收北京老人社區普通門診醫事服務費,為四類慢性疾病患者提供2個月社區用藥長處方便利。爭取國家衛生計生委支持,明確醫療機構以家庭病床、巡診等方式開展的上門服務屬于合法執業行為。朝陽、豐臺區建立居家上門醫療服務體系及評價機制,每年安排財政資金近1000萬元,對上門醫療服務給予補貼。啟動中醫藥健康養老身邊工程,對6個試點區100萬老年人開展中醫藥健康養老服務。遴選確定隆福醫院等15家醫療機構為首批臨終關懷服務試點。

4. 扶持發展老年護理服務機構。印發醫養結合實施意見,鼓勵社會力量舉辦醫養結合機構和老年康復護理服務機構。目前,已培育發展青松康護、慈愛嘉、關愛惟士、儆堂集、家福寧、清檬、龍振等專業機構,向失能老年人提供康復護理服務。越來越多的家政服務企業開始增加此類服務,業務規模年增長率約為50%。為實現對居家失能老人提供精準護理服務,建立老年人能力評估制度,培育社會評估機構23家、評估員近700人,對全市15.7萬失能老人進行了能力評估。

5. 努力滿足困難老年人專項服務需求。委托專業機構采集失能、失智、失獨、高齡、獨居等5類老年人信息,為實施分類保障和精準幫扶提供依據。為有需求的失智老人配備防走失手環,引領形成關懷失智老人的社會氛圍,扶持發展關懷服務機構120余家。委托專業機構對老人家庭進行居住環境評估和無障礙設施改造。探索老舊小區樓房加裝電梯,24部試點中完成并試運行2部,正在施工建設10部。海淀區總結大柳樹5號院經驗,將試點范圍擴至全區29個街鎮。住建部門總結豐臺區張儀村加裝并運行43部電梯的經驗,適時在條件相似地區推廣。連續多年扶持50家專業機構開展老年精神關懷服務項目。委托專業律師事務所印發1萬冊《老年維權手冊》,開設老年維權服務咨詢熱線和服務場所,開展老年人法律援助服務。委托專業機構建設的老年用品展示中心,集老年用品展示、體驗、銷售、租賃等功能于一體,展示面積5000平米,參展產品超過3000件。


     (三)建立職業體系,培育專業人才隊伍

1. 開展養老護理職業發展體系改革試點。制定落實《關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》,建立健全養老服務人才吸引培養、職級晉升、登記注冊、教育培訓、薪酬待遇、激勵評價等制度。在海淀區啟動養老護理職業發展體系改革試點,按照“錯位對接”思路,參照養老護理員職業資格體系和衛生專業技術人員職稱體系,創設養老職業等級制度。養老職業等級設初、中、高級養老護理員以及養老護理師、高級養老護理師5個等級。對于進入養老行業的衛生專業技術人員、家政服務員,實行“雙證書”制度,即持有衛生專業技術職稱的,同時給予同等級養老職業等級證書。

2. 培育養老服務專業人才隊伍。按照養老護理、專業技術和養老管理等人才類型進行分類培養,打造梯次分明、結構合理的養老服務人才隊伍。研究推動以社會化方式籌建養老服務從業人員行業協會,建設全市養老從業人員信息系統,實現對從業人員的職業培訓、職稱評定、社會評價的全過程管理和服務。商務部門支持家政行業累計培訓居家老人照料崗位服務員5000名。豐臺區結合非首都功能疏解,對從事居家養老服務的轄區勞動力給予每人每月1000元崗位補貼;建立社會保險補貼、政府首席技師和首席員工制度,拓寬養老服務從業人員供給渠道。

3. 推進養老服務培訓院校和教材建設。在市勞動保障職業學院、勁松職業學校和養老人才培訓學校,增掛市養老服務人才培訓院校牌子。市財政投入1050萬元,用于勞動保障職業學院培訓設備購置;朝陽區財政投入1065萬元,用于勁松職業學校的基礎設施改造和專業設備購置;海淀區在鳳凰職業技能培訓學校建設居家養老服務實訓基地。目前,全市養老護理職業技能培訓學校23家,承擔政府購買服務開展免費培訓的定點培訓學校16家。委托專業機構完成初級養老護理員培訓教材及題庫編纂工作,正在組織編寫養老護理師、高級養老護理師培訓教材。

(四)強化專項扶持,提升專業運營實效

1. 深化養老領域“放管服”改革。工商部門規范居家養老服務機構登記,允許使用“居家養老”或“居家養老服務”作為行業用語。民政與消防部門在確保機構安全的前提下,簡化養老照料中心、社區養老服務驛站建設中的相關消防手續。人保、衛計、民政等部門建立聯合指導和協調會商機制,優化醫療機構設置、醫保定點資質審批。發改、稅務部門會同有關單位,落實稅費優惠政策,養老照料中心等養老機構的水、電、氣、暖實行居民生活類價格。商務部門將居家老人照料人員崗位規范、居家養老服務規范納入《生活性服務業行業標準規范匯編》,將居家老人照料崗位納入技能培訓支持范圍。

2. 加大專業運營扶持資金投入。2017年,市財政安排養老服務資金預算12.81億元,較上年增長17.7%。設立北京市養老產業基金,計劃首期規模16億元,由市政府投資引導基金出資4億元。民政、財政部門研究制定政府購買居家養老服務目錄和實施辦法。研究采取貸款貼息、項目補助、以獎代補等方式,加大對居家養老服務重點領域和重點項目的扶持。多渠道籌集資金,創新優化投入方式,注重養老服務技術研發、市場培育、消費引導。

3. 促進金融服務支持養老。今年起,將養老機構綜合責任保險財政補貼范圍拓展到社區居家養老服務組織,有效降低居家上門服務責任風險。金融部門支持海淀區開展居家養老失能護理互助保險試點,人力社保部門牽頭在石景山區啟動政策性長期護理保險試點,力爭在“十三五”期間形成基礎制度框架。愛儂家政服務公司通過與朝陽區養老服務指導中心合作運營,成功轉型為“家政+養老+互聯網”的服務型企業,并且成為我市首家在新三板掛牌的專業型養老服務企業。

4. 支持開展居家養老服務模式試點。民政、財政部門連續兩年通過統籌因素法分配專項轉移支付預算資金,支持各區扶持發展居家養老服務,今年安排3億元。按照“統分結合、突出重點、經驗可復制、成果可持續”的原則,支持各區深化居家養老服務試點,包括豐臺和石景山區開展國家級居家和社區養老服務改革試點,東城、朝陽和海淀區開展國家級“醫養結合”試點,海淀區開展老年宜居環境綜合建設試點,密云、平谷和懷柔區開展農村集中照料、互助養老等模式試點,通州區推進城市副中心養老服務體系試點示范建設。

(五)加強行業監管,提高養老服務水平

1. 切實加強養老服務質量管理。落實國家部委關于開展養老機構服務質量建設專項行動要求,召開全市養老服務質量建設工作會,部署養老服務質量專項檢查整治工作。加強居家養老服務單位監督管理,對提供虛假材料、虛報冒領以獎代補資金的單位,取消其享受政策扶持的資格,并收回補貼資金,記入信用信息系統。委托專業機構開展養老服務單位誠信建設研究,建立誠信評價指標體系,已形成基本方案。

2. 推進居家養老服務標準化。委托專業機構研究編制了通則、助餐、助醫、助潔、助浴、助急、康復等7項居家養老服務規范,獲地方標準立項,預計2018年發布實施,目前正在開展標準試點工作。在此基礎上,初步確立了我市居家養老服務標準體系框架,包括基礎標準、管理標準、服務標準、支撐標準共四大類52個子項目。

3. 構建養老服務供求信息平臺。按照“政府統籌監管為基礎、社會化專項服務為核心、產業化轉型升級為目標”的總體思路,建設我市養老信息化綜合平臺。委托專業機構開展研究,創新服務資源供給模式,拓寬服務供給渠道,打造“互聯網+養老·北京模式”。為全市65歲及以上老年人累計制發“北京通-養老助殘卡”234萬張,通過建立養老助殘卡服務系統,動態掌握老年人持卡出行、消費狀況和服務商運行狀況,為給老年人提供精準服務、折扣優待服務等奠定基礎。


  三、存在的問題與困難

  《條例》實施以來,我市在扶持專業運營,發展居家養老服務業方面進行了積極探索,但同時也還存在一些問題和困難,主要表現在:

  一是政府對專業運營的認識需要深化。《條例》實施時間較短,各級政府及有關部門對扶持專業運營、發展居家養老服務業的認識還不夠深入。政府包辦養老服務的慣性思維仍然存在,一些基層部門在對待服務商運營公有設施能否盈利的問題上搖擺不定,在扶持服務商實現可持續發展的問題上思路不清、辦法不多。

  二是政策措施亟待創新完善。服務商前期投入裝修、人員等成本較大,新接水表、電表費用較高,運營中無法享受稅收優惠和水電氣暖民用價格。政府資金扶持以設施、硬件為主,直接支持服務需要一個摸索的過程。居家養老護理員培訓、評價、晉升渠道不暢。居家養老服務地方標準、行業標準還比較欠缺。在養老服務需求信息共享方面,對服務商的支持不夠。

  三是專業運營能力有待提高。多數居家養老服務機構或是新設立,或由家政等傳統行業轉型而來,專業運營處于初級階段,組織化程度較低,品牌化意識較差,標準化服務內容較少,受社會組織不能設分支機構的影響,規模化、連鎖化發展遇阻。

  四是居家養老服務購買力不足。長期照護保險制度尚未建立。受傳統消費觀念和經濟收入水平影響,老年人及其家庭對購買、消費居家養老服務的認識和能力還有待加強。部分服務商受制于長期免費或低償提供服務,可持續發展能力較低。



  四、關于下一步工作

  居家養老服務涉及到政府、市場、社會、家庭等多個方面。下一步,市政府將強化居家養老服務專業化、產業化、品牌化和連鎖化發展,著力推進以下幾方面的工作。

     (一)進一步強化責任意識

  深入學習貫徹習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調的“要著力發展養老服務業和老齡產業”的重要指示精神,按照市第十二次黨代會關于“支持社會力量參與,探索形成專業化運營新模式”的要求,繼續深入落實《北京市居家養老服務條例》,強化各級政府及其有關部門發展居家養老服務的責任意識,增強街鄉和社區的政策執行力。

      (二)健全專業運營扶持政策

  落實《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和本市實施意見,細化市場準入、連鎖運營、投資融資、土地規劃、稅費優惠、財政支持等方面的扶持政策。鞏固“三邊四級”居家養老服務平臺基礎,著力發揮平臺對專業運營居家養老服務的支撐作用。加大服務項目補貼扶持力度,對工商登記和民非登記的養老服務單位,均按服務屬性、服務對象、服務質量給予同等補貼。建立健全養老服務人才職業發展體系。進一步完善居家養老服務地方標準和行業標準。搭建養老服務數據共享平臺,為政府決策、供需對接、市場發展、產品研發提供支持。

      (三)優化市場發展環境

  通過公開競爭篩選方式,建立居家養老服務專業運營機構庫,賦予其承接政府購買服務、運營公有設施等資格。對社區養老服務驛站提供基本公共服務項目、市場化運營項目并制定相應的收費標準,進行規范和指導。研究制定民非單位開展驛站連鎖運營的支持性措施。建立運營績效評估機制,對接受政府補貼、無償運營公有設施的機構進行效能評估,按評估結果繼續扶持或終止合作。建立誠信評價與公示制度,促進養老服務單位培養誠信、自律意識。充分利用企業信用信息系統、社會組織法人信用平臺管理信息,加強養老服務事中事后監督檢查。

     (四)增強居家養老服務消費能力

  完善老年人能力評估體系,挖掘失能老人潛在服務需求。研究制定經濟困難的失能和高齡老人照護服務補貼制度,為失能、高齡、失獨等特殊老年人提供居家養老服務支持。加快推進石景山區政策性長期護理保險試點,構建本市長期護理保險制度框架。引導市民樹立居家養老服務消費理念,加大對侵害老年消費者權益行為的打擊力度。

  各位領導、各位代表,扶持專業運營、發展居家養老服務業,是完善“政府主導、社會參與、專業運營、聚焦居家的社會合作型”北京居家養老服務新模式的根本要求和必由之路。我們將以專項報告、議案辦理及專題詢問等工作為契機,繼續深入落實《北京市居家養老服務條例》,努力構建北京養老服務體系,為我市老年人有更多獲得感而不懈努力!

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